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Aspetti particolari dei giudizi di opposizione a cartelle esattoriali riguardanti crediti contributivi degli enti previdenziali.

Premessa

A seguito dell’entrata in vigore del Decreto legislativo 26.2.1999 n. 46,  gli enti previdenziali non recuperano più i loro crediti contributivi direttamente, ma devono iscriverli a ruolo per poi trasmetterli alle esattorie.

Il mezzo attraverso il quale si provvede al recupero contributivo non è più quindi il ricorso per decreto ingiuntivo, curato dall’ente previdenziale, ma la cartella esattoriale, emessa dall’ esattoria, quale concessionaria per legge del servizio di riscossione dei crediti degli enti previdenziali.

L’esattoria è, però, soggetto diverso dal creditore, pertanto l’eventuale giudizio di opposizione deve necessariamente essere instaurato nei confronti dell’Ente previdenziale.

Il Decreto legislativo n. 46/999  disciplina il giudizio di opposizione alle cartelle esattoriali relative ai contributi previdenziali, precisando, all’art. 24, comma 5, che contro l'iscrizione a ruolo il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro il termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di pagamento.

La devoluzione al giudice del Lavoro di questo tipo di controversie, se da un lato, con riferimento al merito dei giudizi, ha determinato una sostanziale continuità con il precedente sistema di impugnazione mediante opposizione al decreto ingiuntivo, da un altro, ha determinato una serie di problematiche a livello processuale conseguenti alla sovrapposizione della normativa del Decreto legislativo n. 46/1999 alla disciplina codicistica del rito del Lavoro.  

L’essere la cartella esattoriale lo strumento tipico del recupero dei crediti di natura tributaria, la possibilità che essa comprenda crediti non contributivi di competenza di altre Amministrazioni pubbliche, la sua provenienza da parte di un terzo rispetto al rapporto obbligatorio nonché la sua natura giuridica inseriscono, inoltre, altri elementi  che valgono ad aumentare la peculiarità di questo tipo di giudizi.

Si esaminano, di seguito rapidamente alcune delle problematiche processuali più ricorrenti.

        

Termine di impugnazione

Il comma quinto dell’art. 24 del D. L.vo n. 46/99 stabilisce che contro l'iscrizione a ruolo il contribuente può proporre opposizione al giudice del lavoro entro quaranta giorni dalla notifica della cartella esattoriale.

Inizialmente, alcune pronunce, ponendo l’accento sulla lettera della norma, che non indica esplicitamente le conseguenze dell’opposizione intempestiva, consideravano tale termine come non perentorio, con la conseguente declaratoria di ammissibilità delle opposizione presentato oltre il termine dei quaranta giorni.

L’assunto, però, contrastava con la natura di impugnazione dell’opposizione, dato che il termine di proposizione di un’impugnazione deve avere carattere necessariamente perentorio.

Il problema deve considerarsi definitivamente risolto con le sentenze della Cassazione nn. 11274/07 e 14692/07che hanno ribadito il carattere perentorio del termine di impugnazione per le opposizioni avverso le cartella esattoriali

L’opposizione intempestiva deve quindi essere dichiarata inammissibile, con conseguente impossibilità per il giudice di esaminare il  merito della causa.

Deve, conseguentemente, considerarsi preclusa la possibilità di ottenere una pronuncia di mero accertamento in ordine alla pretesa dell’ente. 

Residua al contribuente solo la possibilità di sottoporre le proprie doglianze all’ente in via amministrativa al fine di ottenere il riesame della posizione e lo sgravio del credito, ove le contestazioni siano condivise.

Si pone, invece, il problema dell’ipotesi in cui la cartella sia stata opposta tempestivamente ma davanti al giudice tributario, perché contenente anche crediti di natura tributaria o comunque per errore del contribuente.

Il giudice tributario non ha giurisdizione sulle questioni concernenti i contributi previdenziali.

Tuttavia, l’opposizione tempestivamente proposta consente al giudice tributario di dichiarare il proprio difetto di giurisdizione e di assegnare al ricorrente un termine perentorio per la riassunzione del giudizio davanti al giudice del Lavoro.

Lo stesso avviene per le opposizioni proposte tempestivamente avanti al giudice di pace, incompetente per materia, a prescindere del valore della causa. 

 

Parti del giudizio.

Parte necessaria del giudizio di opposizione è ovviamente l’ente previdenziale competente per la contribuzione indicata nella cartella, o gli enti previdenziali, qualora la cartella cumuli crediti di più amministrazioni : ad es. oltre ai contributi dell’Inps quelli dell’Inail oppure dell’Enpals, dato che solo i contributi minori dei lavoratori dello sport e dello spettacolo vengono versati all’Inps.

Era inizialmente litisconsorte necessario anche l’esattoria che aveva provveduto ad emettere e notificare la cartella opposta.

L’art. 4 quater, comma 2, del D.L. n. 209/2002 ha però fatto venir meno l’obbligo di citarla in giudizio.

Nella prassi l’esattoria continua ad essere citata in giudizio dagli opponenti, soprattutto nelle ipotesi in cui i crediti siano di importo elevato e venga chiesta la sospensione dell’esecutorietà della cartella.

La presenza nel giudizio dell’esattoria fa sì che essa abbia immediata e diretta conoscenza del provvedimento di sospensione emesso dal giudice, garantendo il contribuente dal pericolo di eventuali esecuzioni durante la pendenza del giudizio in caso di mancata comunicazione delle parti necessarie.  

La presenza dell’esattoria appare poi fondamentale per risolvere eventuali dubbi circa la tempestività dell’opposizione, giacchè cura la notifica della cartella.     

Assolutamente necessaria è invece la presenza in giudizio dell’esattoria avverso gli atti che essa pone in essere per il recupero degli importi richiesti con le cartelle, quali le intimazioni di pagamento, le iscrizioni di ipoteca o i preavvisi di fermo.

È invece litisconsorte necessario per i giudizi riguardanti i crediti dell’Inps la SCCI s.p.a. , società di cartolarizzazione dei crediti dell’Inps, così come previsto dall’art.13 della L. 488/98.

L’Istituto, a partire dal 1999, ha ceduto i crediti pendenti ed accertati alla SCCI s.p.a. , che quindi è il soggetto titolare del credito contributivo; l’inps, tuttavia, mantiene la difesa nei giudizi di opposizione, in quanto agisce quale mandatario della Società di cartolarizzazione, come stabilisce tale normativa. 

La sua mancata citazione in giudizio rende nulla la sentenza, che verrà necessariamente riformata dalla Corte d’Appello, con conseguente assegnazione al contribuente di un termine per la riassunzione avanti al giudice di primo grado, integrando il contradditorio nei confronti della società cessionaria.

 

 

Notifica agli enti previdenziali

Individuate le parti del giudizio, è necessario notificare loro il ricorso.

Finchè si è proceduto al recupero dei crediti contributivi mediante decreti ingiuntivi l’individuazione del luogo della notifica da effettuare all’Inps, o agli altri enti, non poneva alcun problema, dato che l’Istituto provvedeva nel ricorso ex art. 633 c.p.c. a domiciliarsi presso le sedi zonali in cui ha i propri uffici legali.

La cartella esattoriale  non è però atto che proviene dall’ente previdenziale e non può quindi contenere alcuna domiciliazione per conto di altri soggetti.

In assenza di domiciliazioni e stante la natura di ente pubblico dell’Inps, la notifica del ricorso ex art 24 del d. L.vo n. 46/99 non può che essere effettuata ai sensi dell’art. 145 c.p.c. che prevede che la notificazione alle persone giuridiche si esegue nella loro sede.

Il ricorso in opposizione deve quindi essere notificato presso la sede legale dell’Inps, ossia presso la direzione generale di Roma, qualunque sia la sede presso la quale il ricorrente versa i contributi.

Una disciplina particolare è stata introdotta dal legislatore con l’art. 44 comma 3 lett. b) del D.L. 2.10.2003 n. 269, convertito nella L. 326/03,  che ha stabilito che “gli atti introduttivi del giudizio di cognizione, gli atti di precetto nonché gli atti di pignoramento e sequestro devono essere notificati a pena di nullità presso la struttura territoriale dell'Ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati …”.

Si è perciò conseguentemente ritenuto che la notifica potesse essere fatta regolarmente presso la sede competente in via amministrativa e dove vengono versati i contributi, peraltro indicata nella stessa cartella esattoriale.   

La norma, al di là di quelle che potevano essere le iniziali intenzioni del legislatore, non fa alcun riferimento all’art.145 c.p.c. ed anzi si riferisce esplicitamente a tutti gli atti inerenti procedure esecutive o ad esse preordinati : il riferimento agli atti introduttivi di giudizi di cognizione va quindi  inteso con riguardo ai giudizi di opposizioni da instaurarsi nell’ambito di procedure esecutive.

Sul punto la Cassazione  con la sentenza n. 5719/2009 ha specificato che l’applicabilità della norma è limitata alle esecuzioni forzate intraprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

Ne deriva che i ricorsi in opposizioni alle cartelle esattoriali devono essere notificati presso al sede legale dell’ente.

L’inosservanza di questa disposizione, accompagnata dalla mancata costituzione dell’ente resistente,  consente in ogni caso il rinnovo la notifica presso la sede legale, nel termine perentorio fissato dal giudice.

 

Competenza territoriale

Ai sensi dell’art. 444, co. 3, c.p.c. “per le controversie relative agli obblighi dei datori di lavoro ed all’applicazione delle sanzioni civili per l’inadempimento di tali obblighi, è competente il tribunale, in funzione di giudice del lavoro, del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’ente”.

Le opposizioni alle cartelle esattoriali riguardanti crediti degli enti previdenziali devono quindi proporsi avanti al tribunale della città dove c’è la sede dell’ente presso la quale l’azienda ha la propria posizione amministrativa e versa i contributi.    

Può accadere che la cartella sia volta a recuperare contributi relativi a più posizioni amministrative e quindi più sedi dell’ente siano coinvolte, qualora la cartella sia rivolta ad imprese di grandi  dimensioni che hanno più unità produttive nel territorio nazionale e quindi più posizioni contributive aperte.

Generalmente le grandi aziende, per esigenze di semplificazione contabile e gestionale,  chiedono  l’accentramento contributivo presso un’unica sede, che gestirà tutte le posizioni.

In caso contrario, il contribuente è tenuto ad impugnare la cartella contemporaneamente avanti tutti i tribunali competenti in considerazione delle singole posizioni debitorie : ad es. se la cartella si riferisce alle posizioni contributive aperte presso le sedi Inps di Roma,  Milano e Genova, il contribuente dovrà proporre tre diverse opposizione avverso la medesima cartella presso i tribunali di queste città, ovviamente ciascuna per la specifica posizione.

Ove sia proposta opposizione avanti a un solo tribunale, il giudice conoscerà la causa solo con riguardo alla domanda per cui è territorialmente competente e si dichiarerà incompetente per le restanti domande.

La norma dell’art. 444, co. 3, c.p.c. non trova però più applicazione per le opposizioni avverso le cartelle esattoriali volte al recupero di contributi dovuti dai lavoratori autonomi.

La Cassazione, sovvertendo un ormai consolidato orientamento, con le ordinanze nn. 607 e 608 del 14.1.2005, ha stabilito che “per i giudizi di opposizione a cartella esattoriale e per la contribuzione dovuta dai lavoratori autonomi è competente ai sensi dell’art. 444, co. 1, c.p.c. il tribunale del luogo ove risiede il lavoratore”.

Quindi, le cartelle riguardanti i commercianti, gli artigiani ed i coltivatori diretti devono essere opposte avanti al tribunale della città dove risiede il contribuente, a prescindere da quella che è la sede dell’ente dove ha la posizione assicurativa.

La Cassazione ha inteso dar rilievo alla lettera della norma dell’art. 444, co. 3, che fa riferimento

agli obblighi dei datori di lavoro laddove il lavoratore autonomo non è dipendente di altri soggetti.

Il mutato orientamento giurisprudenziale non appare, tuttavia, esente da critiche, in quanto introduce un‘ulteriore frammentazione nelle disposizioni dell’art. 444 c.p.c.  ed elimina uno schema, senz’altro più razionale e semplice, che vedeva applicabile il comma primo per tutte le cause relative a prestazioni previdenziali ed il comma terzo per tutte quelle riguardanti contributi previdenziali.

 

Vizi formali della cartella

L’opponente eccepisce, in genere, nel ricorso che la cartella è affetta da vizi formali, tra i quali il  difetto di motivazione, il mancato rispetto dei termini entro cui l’ente può a pena di decadenza iscrivere a ruolo il credito ( art. 25 D. L.vo n. 46/99), la mancata indicazione del responsabile del procedimento amministrativo che ha portato alla sua emissione o anche i vizi di notifica.

A tali vizi viene il ricorrente ricollega la nullità stessa della cartella e ne chiede la declaratoria al giudice.

Si tratta di aspetti generalmente relativi all’attività dell’esattoria e comunque estranei al merito della pretesa creditoria azionata.

Tali eccezioni vengono costantemente disattese se proposte unicamente nell’ambito di un’opposizione a cartella esattoriale.  

La giurisprudenza afferma, infatti che, in base alle previsioni di cui all’art. 24, co. 6, del D. L.vo n. 46/99 ( che rinvia agli artt. 442 ss. c.p.c. ) e 29, co, 2, dello stesso decreto legislativo ( che esclude l’applicazione alle entrate di carattere non retributivo dell’art. 57, co. 1, del DPR n. 6502/73, disposizione che a sua volta esclude il ricorso alle opposizioni regolate dagli art. 615 e 617 c.p.c.) ogni contestazione attinente alla regolarità formale del titolo vantato dall’ente previdenziale deve essere proposto nel termine perentorio di venti giorni dalla data della notifica della cartella esattoriale mediante opposizione ex artt. 615 o 617 c.p.c. , avanti al giudice del lavoro, ove non sia iniziata l’esecuzione.

Pertanto tali eccezioni, se formulate dopo il termine di venti giorni dalla notifica della cartella e mediante opposizione ex art. 34 del D.Lvo n. 46/99 , non possono essere esaminate dal giudice del Lavoro.

Un rilievo a parte merita l’eccezione relativa al mancato invio da parte dell’ente impositore dell’avviso bonario di cui all’art. 24, comma 2,  del D. L.vo n. 46/99 precedentemente all’iscrizione a ruolo del credito e quindi alla notifica della cartella.

Anche da tale omissione l’opponente fa discendere la conseguenza della nullità della cartella, ravvisandovi il mancato rispetto dell’iter amministrativo nonchè lesioni del diritto di difesa.

In realtà, la norma dice che “l’ente ha facoltà di richiedere il pagamento mediante avviso bonario”.

Ha quindi facoltà di inviare l’avviso bonario, non è tenuto a farlo.

Non vi è quindi nessun obbligo ed il mancato invio non lede alcun diritto del contribuente.

L’avviso bonario non costituisce una condizione di procedibilità ai fini della riscossione del credito mediante iscrizione a ruolo.

Ha solo la funzione di interrompere la prescrizione e sollecitare un confronto tra l’Amministrazione ed il contribuente, favorendo un’eventuale definizione in via stragiudiziale della pendenza.

 

 

Avv. Sebastiano Caruso

 ( Avvocatura INPS ) 

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